“长三角议事厅”专栏由教育部人文社会科学重点研究基地·中国现代城市研究中心、上海市社会科学创新基地长三角区域一体化研究中心和澎湃研究所共同发起。解读长三角一体化最新政策，提供一线调研报告，呈现务实政策建议。
2018年11月5日，随着习近平总书记在首届中国国际进口博览会开幕式上宣布，将支持长三角一体化发展并上升为国家战略，长三角一体化作为国家战略正式进入公众视野。
不同于一样化，一体化更加强调城市间的合理分工和均衡协调。但是在实际发展过程中，由于历史原因、行政干预等因素，长三角经济一体化远未实现，产业同构（如产业结构雷同、低水平同质竞争）现象依然突出。
长三角产业同构现状的形成，既有发展条件和发展背景相似及历史延续的客观原因，也与市场失灵、政府干预过度有关。
政府“揠苗助长”式同质竞争
在过去相当长的一段时间里，地方政府是缺乏招商选资意识的，模仿跟随，导致了城市间产业的重复建设。另一方面，各地在土地、税收、人才、创新领域出台了一系列相似政策，也导致产业政策扁平化，进一步加剧了城市间产业的同构和恶性竞争。地方政府“揠苗助长”式同构现象在资本密集型产业和新兴产业领域尤为突出。
冶金、石化等资本密集型产业因具有投资总量大、投资回报周期长、对地方经济带动能力强等特点，而受到地方政府特别青睐。23个长三角沿海沿江城市中，分别有13个和12个城市在“十三五”规划纲要中明确提到要发展石化和冶金产业。这也造成地方政府不遗余力地争取国家发改委的项目“路条”，以及大规模规划建设各类冶金工业园和石化产业园。这种脱离市场供需关系的盲目招商引资，往往导致要么园区规划建设好了，但难以吸引到企业来投资；要么由于项目建设周期长，等到企业建设投产的时候，市场已经饱和，企业开工不足。由于钢铁、石化这些资本密集型产业项目前期建设量巨大，建设过程中会背负大量的贷款，一旦不能盈利的话，会给地方经济带来深远的影响。
地方政府重点竞争的另外一个领域是新兴产业。新兴产业代表未来产业的发展方向，但是由于新兴产业尚处于培育阶段，主导技术不成熟、市场需求滞后，发展过程面临极大的不确定性和风险性。地方政府在选择重点培育的方向时，难以预见未来可能成长起来的新兴产业方向，实践中就往往将上级政府确定的新兴产业方向移植过来，这势必造成新兴产业在发展之初就面临着同质化竞争的风险。依托1-2个辖区内现有企业，就提出要打造产业集群的现象比比皆是。
经政府扶持，新兴产业供给能力被人为放大了，但是市场还在培育中，大量新产品生产出来以后面临残酷的市场竞争。这里面有深刻教训的是前几年的光伏产业，国外政府对光伏产业发起“双反”和补贴下降以后，产业整体进入寒冬，这几年国内市场起来以后才略有好转。目前，新能源汽车领域也面临相似的处境。
长三角各地政府出现的产业同构的现象，与长三角发展的历史密切相关
长三角经历了漫长历史的分分合合，既有着天然的经济联系，又受到自然地理条件、战争、灾害和行政分割等因素的影响，产业一体化进程有着深刻的时代烙印，在曲折中蜿蜒前行。
唐宋时期，随着全国经济重心南移，长三角成为“赋税甲天下”、“赋出天下而江南居十九”的经济中心，苏州、杭州、扬州等城市逐渐从农业生产中分离出来，成为全国首屈一指的经济和贸易重镇。元明清时期，长三角逐渐形成了以重点市镇为核心的区域分工体系，如南京、苏州、杭州成为全国纺织业和贸易中心，扬州成为全国粮食、盐等商品转运中心，无锡、常州成为粮食集散地。
上海开埠通商以后，上海一跃成为全国工商业、贸易和金融中心，并带动了苏锡常、杭州、宁波等周边城市工商业发展，逐步建立了以上海为中心的区域产业协作和分工体系。新中国成立以后，受到计划经济和城市大办工业的影响，城市间经济联系以中央调配和计划为主，自主交流和协作停滞，城市间定位重复和产业雷同，形成了“大而全、小而全”的产业格局。
改革开放以来，特别是浦东开发开放以来，随着计划指令和行政分割逐步取消，以上海为核心的产业分工协作体系又重新建立起来，上海制造业产值占长三角核心区16个城市的比重，从1990年的24.6%上升到2000年的31.6%，又出现了经济极化现象。2000年以后，随着上海建设国际经济、金融、贸易、航运中心和科创中心，加快了制造业向沪杭甬台温、沪宁合沿线城市的扩散和再集聚，逐步形成新的产业分工格局。
但与此同时，在“分灶吃饭”的财政体制和GDP考核压力下，城市间产业竞争确实愈演愈烈，“捡到篮子里的都是菜”真实写照了各地招商引资的热情。从改革开放初期各地争先恐后上马“五小”企业，到当前对战略性新兴产业和现代服务业的争夺，无不诠释了产业日益同构下城市间产业竞争加剧。
站在历史发展的维度上，着眼于长三角产业一体化的良性、友好发展，我们需要重新认识被“误解”的产业同构。
产业同构指区域内不同城市间拥有相似的产业结构。一般认为，产业同构会造成重复建设和加剧同业竞争，从而降低区域产业竞争力。但其实，产业同构是否一定会加剧恶性竞争，尚未有定论，这取决于对同构的认知以及同构的效应。
从认知看，产业有多层级分类，行业层面的分类，既有行业分工，也有产业内分工和产品内分工，后两者经常误判为同构，造成认识偏差，给全面认识长三角的产业结构状况和科学制定产业政策带来了不少的困难。
首先，产业细分程度不同。以汽车产业为例，长三角是中国六大汽车生产基地之一，企查查显示长三角三省一市现有汽车相关的制造企业超过15万家。这么多汽车整车及零部件企业，不可否认其中相当一部分存在同质竞争问题，但仍有较大部分具有汽车产业链长的合理性。据估计，一辆轿车约由1万多个不可拆解的独立零部件组装而成，这些零部件企业在长三角基本都有分布，整车和研发主要集中在上海、南京、杭州、芜湖等城市，沪宁合、沪杭甬沿线形成了汽车关键部件集聚区。可见长三角一体化进程中，大量汽车整车和零部件企业的集聚带来了区域集群分工优势。
第二，产业内分工，也叫做“差异产品分工”，是指不同企业或区域生产的产品虽技术水平相同或相近，但在外观、品质或价格方面有所差异。现有行业分类体系并不区分产业内分工，这一定程度上高估了区域的产业同构情况。比较有典型性的行业是服装。上海的时装、苏州的羽绒服、宁波和杭州的休闲服装等等，在国内外也享有较高的知名度，形成了差异化的竞争。同时，也要看到长三角同类型服装企业之间的低水平竞争问题还是很突出。特别是服装代工企业，由于产品质量比较雷同，又缺乏品牌和研发能力，很多企业都是依靠竞相压低价格来参与市场竞争，利润微薄。
从同构效果来看，随着中国日益融入全球价值链和生产网络，产业分工的空间尺度也随之不断增大，既存在长三角内部和全国层面的分工，也参与了全球的产业分工。因此，看待产业同构问题，不可忽视了分工的尺度，不仅仅需要从供给侧分析长三角城市之间的产业结构，也要从需求侧分析生产出来的产品是否能够被市场所消化。
事实上，产品供大于求的时候，同构的企业之间才会出现低水平恶性竞争。比如长三角是全球重要的电子信息产业基地，上海、南京、杭州、合肥、苏州、无锡等城市都占有很大比重，但很少认同长三角在这一领域存在严重的产业同构现象。除了各城市在电子信息产业间分工和产品内分工比较丰富外，电子信息产业服务国际市场，仍有较大增长空间。适当程度的电子信息产业同构，有利于形成规模经济和范围经济，不过集聚效益如何，仍有待进一步研究和验证
区域一体化的产业分工，宜针对有问题和恶性竞争型的同构，采取遏制的政策导向。特别是石化、冶金等领域的无序竞争，尤其需要重点关注和遏制。
长三角一体化上升为国家战略，既对产业发展提出了更高的要求，也为解决产业重复建设和恶性竞争问题提供了机遇。需要从长三角一体化功能整合和均衡协调出发，有效化解产业同构，促进集群分工，将长三角打造成为全球重要的现代服务业和先进制造业中心。
首先，要发挥好市场配置资源的决定性作用。这就需要按照市场规律来优化资源配置和促进产业分工，不能简单用政府调控来替代市场机制。特别是电子信息、服装、服装等竞争性行业形成的同构，往往是由于相似的产业发展环境和市场失灵造成，这部分同构会在企业竞争过程中通过倒闭、转型、并购等方式动态调整，同时通过适度竞争也有利于提升产业创新能力和市场竞争力。
其次，进一步发挥好上海的龙头带动作用。近代以来，长三角产业分工一直是围绕上海展开的。在新一轮长三角产业重构中，要更好地发挥上海国际经济、金融、贸易、航运中心和科创中心的功能，依靠上海资源配置能力，促进产业要素的合理流动和不同城市各扬所长，实现区域合理分工和特色化发展。
第三，建立长三角重大产业项目布局协调机制。统筹布局冶金、石化、能源等自然垄断性产业项目和产业转移园区。对于特别重大的项目，建议在每年召开的长三角地区主要领导座谈会或长三角城市经济协调会上讨论确定，避免各地无序和重复建设造成的巨大浪费。
最后，建立更为完善的地方产业政策体系。鼓励各城市利用自身资源禀赋和比较优势，从行业类别、投资强度、节能环保等方面制定差别化产业投资政策，探索建立负面清单管理模式，创造公平、公正和透明的产业政策环境和营商环境，提高企业对产业政策的可预见性。
在新兴产业领域，各城市按照自身条件加大对基础研究、技术开发和成果转化的扶持力度，鼓励长三角共同开展重大项目的创新合作，鼓励创新成果长三角区域的异地转化。比如，长三角三省一市在新材料、下一代信息技术、人工智能、高端装备等领域，均有较好地基础，通过打造区域创新命运共同体，完全有希望培育一批引领全球产业发展的优势产业和领军型企业。
同时，各地政府部门结合城市基础设施、公共服务设施等建设需求，为新产业发展提供市场空间，培育适合新兴产业自行成长的土壤。
作者陈雯系中国科学院南京地理与湖泊研究所二级研究员、中国科学院大学资源环境学院教授；袁丰系中国科学院南京地理与湖泊研究所副研究员。