长三角地区是我国经济最具活力、开放程度最高、创新能力最强的区域之一，是“一带一路”和长江经济带的重要交汇点。习近平总书记对长三角地区的发展非常关心和重视，明确指示长三角地区要加强协同，上海进一步发挥龙头带动作用，苏浙皖各扬所长，努力促进长三角地区率先发展、高质量一体化发展。2018年11月5日，习近平总书记在首届中国国际进口博览会开幕式讲话时指出，支持将长江三角洲区域一体化发展上升为国家战略。2019年3月5日，李克强总理在《政府工作报告》指出，将长三角区域一体化发展上升为国家战略，编制实施发展规划纲要。
从现实条件看，一体化能力较高城市多为直辖市、省会城市、计划单列市，主要位于主要交通干道沿线，空间上呈现由合肥-南京-无锡-苏州-上海-杭州-宁波等城市组成的“W”字形格局。然而，不论是从综合，还是从经济、创新、设施、生态四个分领域一体化发展能力来看，长三角城市Moran指数都在10%水平上不显著，长三角地区41个城市已经跨越了“小世界”（小团体）发展阶段，整体上已经步入全域一体化发展新阶段，将长三角区域一体化发展上升为国家战略的决策具有坚实的科学基础。但是，长三角地区也还存在单个城市竞争强烈、同质化问题严重、产业转型升级艰难、协同度柔性不够、行政壁垒森严、协同发展程度低、一体化程度
高等问题。因此，为了更有力地推进长三角区域一体化发展，更顺利地实现更高质量发展，更好地服务国家发展大局，建议开展顶层设计、加强城际生态管控合作、发挥市场在区域一体化中的重要作用。
开展顶层设计，深化长三角全域一体化
放眼全球，世界上越来越多地区正呈现从“以邻为壑”向“以邻为伴”的战略思路转变。为了不辜负中央对长三角区域一体化发展的殷切期望和时代发展契机，应该只争朝夕，尽快启动长三角区域一体化方案的顶层设计。
（1）在上海设立直属国务院的长三角区域一体化发展机构
国际发展经验表明，长三角区域一体化发展离不开相关方面的互动协调，离不开体制机制的创新。按照“统的到位、分的清晰、统分结合”改革取向，创新体制，明确管理权责，理顺相应关系，形成统筹协调、分工明确、运转高效、推进有力的长三角区域一体化发展新体制。在上海设立直属国务院的长三角区域一体化发展办公室，统筹国家发改委、工信部、商务部、财政部、科技部等相关行政职能，负责长三角区域一体化发展的统一规划、统一管理、统一督查以及指导、协调上海、江苏、浙江、安徽“三省一市”相关工作。
（2）发挥市场的主导作用
对标纽约、伦敦、东京、巴黎等世界级城市群，制定“政府引导、市场主导”实施办法，优化长三角区域一体化发展环境。企业对长三角一体化发展的痛点、堵点、难点更敏感，也乐意突破行政区划的边界约束。因此，应发挥市场机制和企业在推进长三角区域一体化的主体作用，充分企业的积极性；完善区域公共产品交易制度，建立以市场为主体、法治化、符合国际规范的区域竞争合作机制；促进区域内市场融通、要素流动、资源共享，推动长三角地区各地优势互补、错位发展。
（3）建立国有非盈利性组织
德国史太白基金会成功经验表明，国有非盈利组织具有政府管理部门、一般服务企业所不具有的独特优势，能够较好地兼顾社会公益和运营效率的平衡。建立国有非盈利性组织，推进政府与社会团体的有效联结，培育社会治理网络体系是区域一体化发展与治理的重要途径。建议强化政府与行业协会、产业联盟、科研机构、人才中心、公益组织与基金会等非盈利性社会组织的联结与互动，使之共同参与解决区域性问题，协同管理公共事务，建设区域社会治理网络。重视人才建设，建议由长三角“三省一市”政府共同出资，组建国有非盈利的长三角科技创新人才交流中心，具体负责制订人才的评估标准，定期开展区域人才政策评估，负责人才交流平台的日常运营与维护。发挥专业组织作用，积极推进专业技术人才和高技能人才的资格互认。在总结上海向行业和用人主体单位转让职称评审权试点经验的基础上，在长三角重点行业领域，以行业协会或企业认定的统一职称、资格评定标准，打破地域、院校的行政、级别局限，逐步推进长三角地区高级专业技术人才和高技能人才的资格、职称互认，为区域人才合理流动创造条件。同时，发挥行业协会的自律作用，以行业自律标准规范人才市场，避免部分高端人才在企业之间的不合理流动。
加强跨区域生态管控合作，实现绿色发展
长三角地区城市经济发展、科技创新、交流服务三者之间两两相关系数均大于0.85，相互促进效益显著，但它们与生态保护之间却呈现出微弱负相关，相关系数小于-0.19，生态文明建设任重道远，需要跳出生态保护与经济发展“零和”陷阱，实现长三角地区高水平绿色发展。
（1）完善横向生态补偿机制，提高生态环境系统管控水平
一是应加强生态 “源头联防”。在学习借鉴西欧莱茵河、北美密西西比河流域横向生态补偿的成功经验，加大长三角江、河、湖、林生态廊道和生态屏障建设力度，抓牢河长制、湖长制、林长制，建立长三角开发地区、受益地区与保护地区的横向生态补偿机制，从源头上建设绿色生态屏障；二是加强环境风险“过程联控”。加强长三角生态环境保护规划、政策、工作互通，建立排放标准衔接、监测数据共享、协同监督管理、联合科技攻关的合作机制，健全危险废物、固体废物运输储存、处理一体化监管体系；三是加强污染问题“后果联惩”。完善环境保护信息强制性披露、严惩重罚等制度，建立长三角区域生态环境违法“黑名单”制度，落实联合惩戒措施。
（2）推进产业生态化和生态产业化，实现绿色发展
绿色发展的核心是产业生态化和生态产业化。应大力推进产业生态化和生态产业化，跳出生态负相关发展困境。一是要加大产业布局优化和结构调整力度，从高污染、高耗能、低价值向绿色化、低碳化、高价值转型，率先形成资源能源节约、环境友好型的产业结构；二是强化对企业绿色技术开发的政策支持，加快传统制造产业的绿色化改造升级，提升支柱产业绿色化生产水平，增强企业市场竞争力与发展后劲。
加强开发区之间合作，推动长三角创新集群建设
长三角地区是中国现代化进程的前沿，面临打造世界级城市群的契机，其开发区的建设和发展对长三角地区的可持续发展乃至“中国梦”的实现具有重大意义。2017年，长三角地区各类开发区456个，其中国家级开发区140个，省级开发区316个，国家级开发区占全国27.45%，省级开发区占全国15.87%。2016年，长三角地区国家级开发区工业总产值为12.89万亿元，长三角区域工业总产值为24.14万亿元，长三角开发区工业总产值占区域总产值比重高达53.41%，开发区在区域发展中占据半壁江山。然而，长三角地区开发区与城市科技创新活动脱节，城市与开发区联动潜力远未发力。因此，应该更好地发挥开发区的作用，进一步发挥国家自主创新示范区在长三角产业集群引领、辐射与示范作用。
（1）发挥国家自主创新示范区集群的引领作用
长三角地区现有上海张江、苏南、杭州、合芜蚌、宁波、温州等6个国家自主创新示范区，占全国自主创新示范区总数的1/3以上。建议长三角以G60科创走廊建设为重点，强化这6个国家自主创新示范区之间的联系和互动，建设全球独一无二的长三角国家自主创新示范区集群，充分发挥其集群示范与带动效应，推动长三角地区率先发展、更高质量一体化发展。
（2）开创开发区协同发展新局面
借鉴新加坡政府“区域项目计划2000”（Regional Progranune 2000），在国外复制裕廊工业园的设计理念与组织方式，合资建设海外园区。长三角开发区应该依托一带一路倡议，进行联合舰队式海外园区建设与开发。同时，推动开发区管委会向开发区开发运营集团公司转变，鼓励集团公司之间并购重组，真正发挥市场机制在开发区建设与运营效率方面的优势，探索国内一区多园共建模式。即通过相关园区的理念互动、项目对接、品牌输出和资本合作等方式，促进长三角地区不同发展水平的开发区的合作开发、异地开发，构建政府、开发区管委会/开发公司、企业与研发机构等多元主体合作伙伴关系，开创多元主体协同治理与开发新局面，提高园区合作层级与成效。充分发挥园区联盟、协会和商会等中介组织的作用。鼓励、推动园区联盟、协会和商会等中介组织建立完善的奖惩运作机制，设立专项基金，对加入园区联盟、协会和商会等中介组织给予各种帮扶和奖励，建设奖惩分明、措施高效的新机制。
（3）建设充满活力的区域创新系统
在国家重大科研设施方面，长三角三省一市共建有13个国家重大科技基础设施, 约占全国总数的30%。上海张江实验室、安徽合肥量子信息科学国家实验室已获中央批准，南京紫金山实验室、杭州之江实验室建设势头良好。因此，一方面，应进一步提升科创中心的创新能级。上海、合肥是国家科学中心，上海肩负着建设具有全球影响力的科创中心的重任，应着力打造集基础性、前瞻性、突破性于一体的自主创新核心区，努力成为关键共性技术研究、前沿引领技术、现代工程技术颠覆性创新的源头高地。南京、杭州、苏州、合肥应结合国家集成电路创新中心、国家智能传感器创新中心、网络安全等国家级创新中心建设任务，合力打造长三角协同创新网络。另一方面，应优化以双一流大学、高水平科研院所为主体的知识创新体系，根据各城市比较优势和生产网络，建立以企业为主体、市场为导向、产学研深度融合的技术创新系统。以龙头企业、大院大所的创新网络建设为抓手，实现长三角地区产业链、创新链的协同发展。
作者曾刚系教育部人文社会科学重点研究基地华东师范大学中国现代城市研究中心主任，上海市社会科学创新基地长三角区域一体化研究中心主任，华东师范大学城市发展研究院院长，终身教授。
来源：解放日报
编辑：周欢欢