日前，由山东省自然资源厅和泰安市政府联合开展编制工作的《泰安市城乡一体空间发展战略规划》进行公示的时间结束。该规划提出“济泰共建大省会，打造成为省会城市群的先行发展区”。这是2月19日发改委《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》发布后，地方最新的政策尝试。此前不久，济南合并了莱芜市，并且规划其为省会副中心。合并之后，济南与泰安只有泰山间隔，此番提出共建大省会，可以说是再次扩围。
这在省会城市中并非创新。此前已有合肥合并巢湖，而郑州将中牟、荥阳、新郑三县改区。此外，还有流传已久的武汉合并鄂州、长沙合并湘潭。在发改委发展都市圈的指导意见发布之后，此类活动可能会越来越多。
客观而言，以省会为主的城市合并有其直接的功利目的。大城市近些年来的用地指标非常吃紧，合并可以缓解指标的约束。但随之而来的是地区利益的平衡，合并区域的行政级别越高，利益越难平衡。故而，这种合并之后都会在规划中做出一些相应的补偿，一般会把新合并的区域规划为产业新城，或都市新中心、副中心，等等。如此一来，一个城市就出现了多中心布局。
多中心和单中心对于城市发展孰优孰劣，一直是现代经济和都市发展的焦点话题。在中国的城市规划中，似乎是多中心理论处于优势。原因在于，多中心的空间结构看上去更有利于空间公平。
都市圈本身是劳动力流动和经济活动聚合的产物。克鲁格曼指出，自然地理属于第一性的地理，空间积聚属于第二性的地理。对于都市圈这样一个空间积聚的社会经济发展的地理结果，空间公平显然不是指自然地理上的均衡，而是经济和社会意义上的公平。而经济活动必然遵循经济规律。所以，单中心和多中心的优劣，要根据能否改善经济效能来评判。单中心更有利于经济聚合，实现规模经济。一般认为，如果空间聚集能够实现规模报酬递增，那就会强化单中心。但积聚也不是无限制的，当积聚的外部性成本激增，却无法带来相应的规模报酬递增时，则会出现从单中心趋向多中心的状况。
那么，如何评估规模经济的报酬变化呢？其实有一个比产业规模更合适的考察对象，那就是劳动力的流动。产业是城市布局的核心力量，但根本的决定力量则是城市的劳动力规模。根据华东师范大学孙斌栋教授对城市空间结构经济绩效的研究，100万劳动力规模以下，单中心的城市绩效更好；100万劳动力规模以上，则会呈现多中心绩效更好的情况；但超过了283.38万劳动力规模，则单中心重新取得优势。也就是说，城市空间结构的趋向是单中心—多中心—单中心的变化，劳动力越多，流动越迅速，则城市越趋向单中心。劳动力流动和聚合带来的经济绩效变化，直接决定了人均GDP、人均收入的变化。这是一个更为公平的衡量标准。
这也为国际经验事实所证明。伦敦是世界最早积极推行卫星城、多中心的城市，大伦敦辐射周边150公里范围。但随着1960年代以后伦敦进一步国际化，整个城市越来越集中于30-40公里的核心区。从各种发展指标看，无论是经济、社会、环境可持续发展，伦敦都要优于以鲁尔为代表的欧洲其它地区的多中心结构。洛杉矶长期以来被认为是从单中心走向多中心的典型都市发展样本，但从人口密度看，大洛杉矶都市区（即洛杉矶-长滩-安纳汉姆、里弗赛德-圣贝纳迪诺两个城市区）的人口密度都排名全美前10，密度相当高。不同于美国东北都市，洛杉矶的包容性相当强，排他性低，并且政府的开发限制少。所以，洛杉矶的建成区扩展得相当大，可以说其城市中心的“蔓延”范围更广，所以人口密度虽然高，但是人口圈层分布更为均匀。与其说洛杉矶是多中心，倒不如说是多点结的单中心。两个巨大的建成区不仅实现了规模回报递增，而且实现了规模互借效应。
故而，不管是经济发展规律，还是国际经验，都告诉我们，多中心并非都市圈建设的最佳选择。地理上的均平结构并不能带来社会的公平发展。目前在行政层次主导的都市化发展中，行政等级差别和行政分割规划已经严重扭曲了城市发展。一些新城变鬼城，一些产业园空有注册而无产业，这些问题已经屡见不鲜，在城市规划中应引以为戒。都市圈的形成是经济规律，政府引导可以更好地推动大城市的规模效益并增进社会公平，但必须建立在尊重经济规律的基础上。
来源：21世纪经济报
编辑：周欢欢