“长三角议事厅”专栏由教育部人文社会科学重点研究基地·中国现代城市研究中心、上海市社会科学创新基地长三角区域一体化研究中心和澎湃研究所共同发起。解读长三角一体化最新政策，提供一线调研报告，呈现务实政策建议。
作为中国经济贡献强度最高的地区之一，长三角城市群以全国2.14%的土地，承载了11.7%的人口，产出了20%的GDP，并与“一带一路”经济带、长江经济带交汇，是中国经济社会发展的重要引擎。
然而，长三角城市群同时也是中国单位国土面积资源能源消耗和污染物排放强度最高的地区之一，是中国生态环境污染最严峻的地区之一，长期以来承载着巨大的生态环境压力。生态环境部的最新数据表明，长三角地区的单位面积大气污染物排放量为全国水平的3-5倍。
长三角环境污染的区域性分布已经使得环境污染成为制约长三角区域经济可持续发展和一体化发展的重要因素。因此，加强长三角地区生态协同管控，对长三角生态绿色一体化发展和整个长三角一体化发展的意义，越来越重大。
在近期的一项研究中，华东师范大学城市发展研究院通过构建长三角生态保护协同发展评价指标体系，对长三角城市群41个地级及以上城市的生态保护协同发展能力进行了评价。该评价指标体系的指标层主要包括环保固定资产投资占GDP比重、单位GDP耗电量、单位工业产值污水排放量、空气质量指数、高危企业数量等。
在指数测算过程中，课题组对各指标的权重进行科学赋值，且区分正向指标和负向指标，并按照常用的指标无量纲化和指数合成的方法，标准化到1～100的区间，指数得分越高，表示该城市在长三角城市群中的生态协同发展能力越高。
最终结果显示，长三角城市群生态保护协同发展能力呈现东低西高的态势，总体来看，安徽省城市的排名相对于江苏省、浙江省和上海市，更为靠前，完整榜单见表1。
这项研究主要得到以下几个结论：
首先，长三角目前的一体化发展尚未形成生态保护与经济发展的良性互动。在排行榜中，排名靠前的城市，经济发展水平并不高，而经济发展水平较高的城市，其生态协同发展能力则往往较差。
总体而言，长三角城市群经济发展能力与生态协同发展能力呈现微弱的负相关关系，相关系数为-0.33。具体而言，宣城、黄山、镇江凭借良好的环境质量，以及其在环保投资及节能减排等方面的努力，在生态保护能力排行榜中高居榜首，而经济发展水平较高的上海、南京、苏州、杭州、宁波等城市的生态协同发展水平却表现不尽人意。
这说明到目前为止，长三角城市群经济发展水平的提高不会自动带来生态改善，甚至会对生态保护能力带来一定的负面影响，目前仍需要政府出台相关的协同发展战略措施。
其次，对长三角城市群的生态保护协同能力进行空间集聚效用和空间异质性效应分析发现，长三角城市群内部的生态保护协同能力存在较大差异，且总体生态保护能力不高。
进一步分析发现，生态保护协同发展水平较高的城市主要分为两类：一类是经济发展水平较高、能耗和污染排放较少的城市，以温州、合肥等为代表，另一类则主要是经济发展水平不高、工业污染较少的城市，以黄山、丽江等为代表。
温州、合肥等城市之所以经济发展水平较高且能耗和污染较少，一方面是与其工业产业结构相关，另一方面与其严格的执法密不可分。而生态协同发展能力较差的城市多集中在那些能耗和污染严重的地区、工业废水排放量较高的城市、以及空气质量较差的城市，如马鞍山、衢州等。
上述结果给我们的启示是，必须加快长三角地区的产业结构生态化转型升级，走绿色发展之路。
环境污染的根源是发展阶段与发展方式的问题，环境库兹涅兹曲线告诉我们，在经济发展初期阶段，环境污染会随着人均收入的增长而随之增加，但是等经济水平发展到了一定的阶段，其环境污染非但不再增加，反而会随着人均收入的增长而逐渐下降，出现经济增长与环境保护的“双赢”。当前长三角正处在高速发展的进程当中，高能耗带来高污染，环境库兹涅兹曲线的拐点尚未出现。
因此，欲从根源上解决中国当前严峻的环境问题，必须加快产业结构转型升级的步伐，加大清洁能源使用的占比，加强产业布局优化和结构调整，从高污染、高耗能、低层次向绿色化、低碳化、高端化转型，率先形成节约资源能源和保护生态环境的产业结构。长三角要本着“三生”（生活提高、生产发展与生态改善）共赢的发展理念，大力推进产业生态化和生态产业化，跳出生态负相关发展困境，早日迎接拐点的到来。
而就长三角地区而言，跨区域生态协同管控非常重要，应该打破现有的行政壁垒与制度障碍，充分协调地区之间的利益之争，进而推进长三角生态绿色一体化发展。具体而言，我们有以下几点政策建议:
第一，健全长江生态补偿机制，系统提升生态环境管控水平。
长三角城市群中不同城市的自然禀赋不同，经济发展水平也不尽相同，因此，不同城市对于生态环境管控的能力和需求也有所差异，而生态补偿机制则在一定程度上协调了区域之间的利益。
以往，长三角跨省界污染问题较为严重，曾出现“上游保护、下游发展”、“上游排污、下游治污“等环境与经济利益倒挂的现象。
生态补偿实质上是利益相关方发展权和生态资源的重新配置，可以平衡环境与经济效益，解决跨区域水环境问题的矛盾与纠纷。
对此，首先要建立健全相关法律法规，比如建立长三角城市群生态补偿法或条例，对生态补偿的基本原则、法律地位、补偿主体、补偿标准、补偿方式等方面给出明确的规定，这是生态补偿成功进行的基础与保障。同时，也应同步健全长三角城市群生态补偿的相关配套制度法律保障机制，以保障生态补偿机制的落地。
其次，建立跨区域生态补偿资金保障机制，通过横向财政转移支付，将资金从经济发达的地区向生态脆弱的地区进行转移，用于补偿为了整个流域生态牺牲发展权益的地区及个人，以实现生态环境保护与发展权益的平衡。
此外，要充分发挥市场机制作用，将政府解决不了或者效率较低的事务交给市场解决，积极探索推行由市场定价的排放权交易等多样化的生态补偿机制，充分发挥市场的优势，积极促进长三角生态绿色一体化的发展。
第二，发挥示范城市引领作用，带动周边城市建立高水平生态绿色一体化发展。
根据上文所述，长三角的一些城市在生态保护协同发展中取得了不错的成绩，但同时也发现长三角城市群中生态保护协同发展能力较高的城市对周边城市的引领作用有待进一步发挥。在长三角生态一体化高质量发展进程中，应发挥生态环境良好城市的优势，进一步打造长三角生态绿色典型示范城市，同时更应发挥其引领作用，带动周边城市共同建设高水平生态城市，形成长三角生态绿色一体化发展模式。
第三，发挥协作机制，联防联控治理生态污染。当然，在长三角绿色一体化发展中，生态协同管控，联防联控是最为重要的。具体而言，跨区域的污染治理协同管控需要在三个方面做好工作。
一是要提高生态污染预警能力，实现区域内空气污染、水污染等生态污染的实时预警联动，通过加强区域污染的联防联控完成区域协作，从而进行严格的监控。
目前，长三角在空气污染预警方面已经开展了一系列工作，比如上海市环境监测中心已经成为长三角区域空气质量预测预报中心，实现了与江苏、浙江、安徽三省空气质量实时监测的共享，以及对这个长三角区域未来污染走势的预判。然而，长三角三省一市在水污染等生态预警的“联防”方面，仍需进一步努力。
二是应建立跨区域的环境联合监察、执法与评价制度，通过各省市之间的互相监督、学习，共同改善执法水平。
根据“污染避难所假说”的观点，企业会倾向于选择环境标准较低的国家或国中环境管制较宽松的地区。而各省（市）交界处由于上游省（市）缺乏环保动力，下游省（市）没有环保权利，往往成为污染企业的最佳选址地，大量污染企业在此扎堆设厂，因而各省（市）行政区划交界处也往往会成为污染高地。长三角预实现高质量一体化发展，必须打破行政壁垒，联合执法，尤其是要加强三省市交界之处生态污染联合管控。
在这一方面，长三角已进行了一些尝试。比如日前江苏昆山市与上海青浦区共同签署的《淀山湖渔业管理合作备忘录》，对苏沪两地交界处的淀山湖区域生态环境监管实行联合执法。这一做法对于打破两地渔政部门以往在交界处执法存在着的诸多行政壁垒是一次有益的尝试。
笔者建议长三角地区在生态检查、执法和评价等方面更多地打破行政区划壁垒，在区域层面统一规划、统一标准、统一执行，实现生态环境保护政策的一体化、一致化，实现行政执法与环境司法的统一，真正实现长三角三省一市生态环境管控的“联控”。
三是长三角三省一市应密切合作，会同有关部门和科研业务机构，合作共建资源环境承载能力和环境生态安全风险的监测预警、联防联控的体制机制。
以长三角区域合作办公室为代表的长三角一体化发展机制组织结构，在协调和组织长三角高质量一体化发展方面发挥了良好的作用。在新时期，要继续发挥长三角区域良好的一体化发展基础，继续加强三省一市政府间协议制度的完善、优化并不断推进其法制化，增强区域性规划、部门协商、专题合作等政策协调领域的有机衔接，为长三角一体化的高质量发展提供良好的政策环境，尤其是在生态环境管控的联防联控部署上。
作者石庆玲系华东师范大学城市发展研究院晨晖学者、中国现代城市研究中心助理研究员。