“长三角议事厅”专栏由教育部人文社会科学重点研究基地·中国现代城市研究中心、上海市社会科学创新基地长三角区域一体化研究中心和澎湃研究所共同发起。解读长三角一体化最新政策，提供一线调研报告，呈现务实政策建议。
长三角城市群是中国最大的城市群，也是中国最重要的流动人口聚集地之一。《中国流动人口发展报告2018》显示，长三角城市群流动人口以跨省流动为主，占整体流动人口比例达83.18%。
随着第一代农民工年龄的增大和逐步返回农村，出生于1980年以后的新生代农民工已经陆续成为农民工的主体。在长三角地区，据上述报告，新生代在长三角城市群流动人口的比例已经超过60%。与第一代农民工外出打工的诉求有所不同，新生代农民工已经逐渐从“经济型”向“生活型”转变。他们当中的大部分没有务农经历，对城市的认同超过了对农村的认同，他们不再是暂居城市，而是倾向于在城市长期居住，并且有举家迁移的倾向，这些都使得他们对获得城市稳定居住的需求更加强烈。
新生代农民工进城务工，住在哪？买不起房，没有稳定工作，住房权怎么落实？面对大量外来者的住房需求，政府又是如何应对的？2017年5月至2019年4月，笔者带领的研究团队在上海、江苏、浙江等9个田野点进行调研。其中，涉及的农民工住房包括城中村出租房、公共租赁房、蓝领公寓、动迁安置房、老旧商品房等多种不同的住房类型。被访的外来务工人员和相关人员达100多人。
城中村拆违：居住空间的进一步挤压
作为一种特有的城市社会空间，由于特殊的地理位置、低廉的生活成本，城中村往往成为低收入、无住房的外来人口的重要聚居地。在对流动人口聚居区的类型划分中，城中村往往被看成是自发型聚居地的典型。
六普数据显示，上海外来常住人口主要分布在中心城区边缘和经济相对发达的近郊地区如浦东新区、闵行、松江、嘉定和宝山等区。伴随着“常住化”的趋势，他们已形成以房屋租赁方式为主，城郊结合部为区位选择的居住模式，其中又以“租赁私有房屋”为主。
位于闵行区华漕镇的许浦村曾经是上海最大的城中村，因其相对较低的居住成本和紧邻市区的地理位置，吸引着大量的外来人口。据《闵行区统计年鉴2015》，2015年底许浦村拆违之前，全村租住的外来人口达23341人，而本地人口仅有2204人，呈现明显的人口倒挂现象。
游离于正规住房租赁市场之外，城中村成了外来者落脚城市的重要聚集地，也是他们寻求解决城市居住的重要方式。与此同时，城中村里各种社会关系网络和日常生活图景也构成了社区内部结构化的重要力量。表面杂乱无章的生活秩序下，各种以关系和利益为纽带的结构化力量使得城中村一直以来作为灰色空间被保留和延续下来。经历了短短51天的环境综合整治，原本脏乱差的许浦村面貌焕然一新，道路宽了、河水清了，违章搭建的出租屋少了，近13000名外来租客离开许浦村开始另觅住处。城中村的拆违一定程度上挤压了外来务工人员的城市居住空间，“住哪里去”成了他们最揪心的问题。
拆违后的许浦村（课题组摄于2017年1月） 本文图片均由作者提供
蓝领公寓：结合城中村改造的初步探索
近几年杭州市创新性地针对低收入、低学历的外来务工人员提供公租房、蓝领公寓。目前，杭州蓝领公寓的选址方式有两种，一是在城中村改造范围内，利用将拆未拆的酒店、办公用房、学校、企业厂房、集体宿舍、市场等建筑进行改建。还有一种方式是在已拆平但短期内不会有其他新建建筑的地方，优先采用预制装配式结构建筑，建造不超过4层楼高的租赁公寓。
位于下城区的王马里蓝领公寓是在农民自建房的基础上改造而成的杭州首个蓝领公寓，主要面向下城区内的保安、餐饮、物业等服务性行业外来务工人员。公寓于2018年7月开始投入使用。公寓总建筑面积为5303平方米，由6幢主房和5幢附房组成，房源的85%为单身公寓，其余15%为家庭双人间或套房。同时设有公共卫生间、公共食堂（厨房）、小卖部、理发室等配套设施，公寓周边设立电动车停放位、垃圾收集点等，较好地满足蓝领工人们的居住和生活需求。辖区内的保安、餐饮、物业等服务性行业外来务工人员可以通过所在单位进行申请，符合相关条件即可入住。租金根据户型而定，价格区间为1.03-1.78元/平方米/天，其中最小户型的单人间月租金不足300元。
王马里蓝领公寓（课题组摄于2018年8月）
长三角地区中，浙江省在多渠道解决农民工住房问题方面表现突出，例如杭州市鼓励一些效益好的企业单位用临近的二手房作为农民工宿舍，鼓励城郊村镇集体组织利用城乡建设用地增减挂钩节余指标建设农民工集中住宿租住区等。杭州住房租赁管理服务中心的相关人员表示，蓝领公寓是结合城中村改造和解决外来人口住房问题的一个尝试，但也只是杯水车薪，目前政府所能提供的外来务工人员的公共住房还远远不能满足实际的住房需求。
民工公寓：转型之后早已可望不可即
在上海，曾经作为探索外来人口住房模式的第一个“民工公寓”，已今非昔比。位于上海西北郊的嘉定区马陆镇是外来务工人员较为集中的城郊区。为解决外来务工者居住问题，马陆镇政府通过招商引资筹建民工公寓。其中，永盛公寓是上海的第一个民工公寓，建于2002年10月，历时约两年，2004年2月竣工投入使用。永盛公寓的建设采用了“政府搭台、市场运作、社区化管理”的运作模式，即政府招标、投资方投标建设、政府委托物业管理公司管理。2005年，永盛公寓入住的辖区企业内的外来务工人员达6000多人，入住率超过80%。民工公寓一度成为解决外来务工人员城市居住的重要方式。
2012年，马陆镇政府引进了专业的社会租赁公司——青客，试图探索出一种代理经租的住房新模式。永盛公寓在此次的摸索中作为试点，青客公司从开始承租一层楼，到一幢楼，再到将永盛公寓全部收入“囊中”。通过代理经租的方式，青客公司对永盛公寓进行了统一装修，摇身一变，原本的“民工公寓”变成了“人才公寓”，然后向市场推出。如今，入住永盛公寓的不乏具有“高学历、固定工作、稳定收入”的白领群体。而对于那些从事低收入的外来务工人员，当年的民工公寓早已可望而不可即了。民工公寓的转型或许是市场选择的结果，但某种程度上挤压了低收入外来务工人员的居住空间。
改造后的永盛公寓（课题组摄于2018年3月）
群租：是经济问题，更是社会问题
由于居住空间的限制和对居住成本的担忧，群租是很多外来务工人员寻求解决城市居住的重要方式。位于江苏省常州市西太湖沿岸的湖滨花苑小区是武进经济开发区内首个拆迁安置小区，由原滆湖农场的禾香、临湖等各分场拆迁安置合并。小区内有多层、小高层和连体别墅等不同的住宅。2005年1月开始，拆迁居民分批回迁入住。2017年8月，小区共有常住人口6000余人，其中外来人口4000余人。湖滨花苑小区已成为本地人口与外来人口的混居社区。据社区工作人员介绍，由于拆迁，每户居民都可以分到两套或三套房子，因此很多本地房东或者二房东把住宅内部分隔成若干小间，然后分别以每月500元至1000元不等的价格出租，一套住宅里居住十多人甚至几十人。这样的居住模式吸引了大量在附近打工的年轻人。
同样在外来人口近70%的苏州市仁文公寓，群租现象也极为普遍。外地租客们表示，尽管保安24小时值班，常有警察巡逻，但公寓内的小偷小盗案件仍然时有发生。作为外来务工人员的主要居住方式，“群租”现象折射出他们对城市居住空间的需求，也是他们解决城市居住的重要选择。然而，由“群租”引发的治安、消防、噪音扰民、环境卫生等诸多问题成为城市社区治理的难题。
农民工住房问题归根到底是社会结构问题
2016年中央经济工作会议再次明确提出，要加快农民工市民化，明确深化住房制度改革方向，把公租房扩大到非户籍人口。近几年，长三角地区部分城市响应中央号召相继出台了一系列保障农民工居住的地方性配套政策，如农民工住房公积金、农民工申请公租房、蓝领公寓等，但是很多地方性的政策仅停留在探索层面，对解决农民工的城市居住问题所产生的实际作用非常有限。
从我们调研的情况来看，一方面，在快速城市更新的过程中，农民工的居住空间被极大地压缩和边缘化。另一方面，对农民工的城市住房保障体系仍处于不断的探索与尝试阶段。从买不起房到租不起房再到租不到房，居住的不稳定性导致个体难以累积地缘、业缘、信任以及社会支持等有价值的社会资源，因此难以融入城市并获得城市归属感。特别是对城市居住有着强烈需求的新生代农民工而言，解决住房困难不仅事关这个群体的城市融入问题，同时对长三角地区整体的人口结构优化、劳动力资源稳定都至关重要。
农民工的城市居住问题，不是简单的住房市场问题，而是一个社会结构性的问题。围绕住房所生成的仅仅是物理层面的居住空间，而绝非社会关系空间。“落地未生根”是城市外来务工人员真实的居住状态。如何在有限的城市资源中保障“常住化”的新生代农民工的城市居住权，推进以人为本的新型城镇化建设，这无疑是当下大城市的社会治理需要直面的问题。
作者赵晔琴系华东师范大学中国现代城市中心、社会发展学院副教授。本文是作者主持的2016年国家社科基金一般项目“新生代农民工的居住空间实践及公共住房的可及性研究”（项目编号16BSH038）的阶段性成果。参与课题调研的主要人员包括谢永祥、张乐乐、刘璐、汤佳丽、谭芳、邓子如、张荣瑾、胡诗文、乐妮等华东师范大学社会学系的研究生。
来源：澎湃