长三角议事厅48︱曾刚:欧盟公共卫生制度对长三角一体化发展的启示

时间:2020-03-26浏览:10设置

  近期爆发的武汉新型冠状病毒肺炎疫情防控形势严峻复杂,给中国经济社会生活造成了巨大影响,党中央十分重视疫情防控。2020年2月14日召开的中央深改委会议明确指出,要研究和加强疫情防控工作,从体制机制上创新和完善重大疫情防控举措,健全国家公共卫生应急管理体系,提高应对突发重大公共卫生事件的能力水平。

  欧盟包含28个成员国,内部发展差异巨大,欧盟最发达的卢森堡人均GDP是最落后的保加利亚的12.7倍。然而,欧盟仍然建立了一体化的公共卫生制度,有效地防范了公共卫生事件爆发,确保了欧盟社会稳定。长三角地区是中国经济社会发展的中心与重心,其应急管理体系的优劣对整个中国建立应急管理体系有重要的指导和示范作用。他山之石可以攻玉,借鉴欧盟等世界上其他国家和地区成功经验,对于进一步完善长三角疫情防控体系、保障长三角区域一体化国家战略顺利实施具有十分重要的意义。


重视公共卫生立法


  欧盟建立了较为完备的公共卫生立法体系。欧盟公共卫生领域的立法分为两个层次,第一个层次是欧盟条约,用以规范欧盟和成员国在公共卫生领域的主要职能;第二层次是与公共卫生有关的规则、指令和法令。

将公共卫生制度纳入欧盟条约之中

  欧盟条约(European Treaty)于1992年在马斯特里赫特签署,1997年在阿姆斯特丹、2001年在尼斯修订,是《欧盟宪法条约》的重要组成部分,是欧盟公共卫生制度的法律基础。欧盟在公共卫生领域的权力,来源于欧盟条约第152条,主要内容包括:

 (1)公共卫生目标欧盟条约将确保高质量人类健康水平作为欧盟公共卫生事业的核心目标,明确要求欧盟成员国在制定政策和行动过程中,应该以提高公共健康水平,阻止人类疾病传播,降低人类健康风险为目标。

 (2)公共卫生行动大纲欧盟条约共同行动包括推动有关疾病的来源、传播途径、治疗方案方面的研究,交流国民健康信息,提高卫生教育水平等,推动欧盟成员国采取一致行动,降低公共卫生事件发生风险,确保欧盟居民的健康保障。

欧盟理事会按照欧盟条约第189条b所规定的程序行使职能,应与欧盟经社委员会和区域委员会协商的基础上,采取以下措施:第一,确保器官和器官物质、血液和血液制品的质量和安全性,鼓励欧盟成员国保采取同等或者更为严格的保护措施;第二,不受欧盟公约第43条的规定,严格动植物检疫;第三,可以根据欧盟委员会建议,以特定多数原则,在不违背既定目标的前提下,修改行动方案。

 (3)成员国统筹协调欧盟条约要求对欧盟成员国内公共卫生法规、行动进行检查、修改,调整不利于欧盟共同公共卫生保健内容,鼓励欧盟成员国政府的合作,联合推动与欧盟之外第三国、国际组织的合作,统筹协调欧盟成员国公共卫生保健政策和行动。

制订了系统的公共卫生法律与政策

欧盟制订了系统的公共卫生规则、指令、法令。其中,卫生规则主要涉及保险体系,对欧盟所有成员具有约束力;卫生指令主要涉及医生执业、制药、医药技术、患者权利保护等方面,鼓励欧盟各成员国立法机构批准并实施欧盟条约,卫生指令不具备法律强制力;卫生法令条文不多,主要针对特定主体(个人或国家),只有在成员国国内机构确认后才具有法律效力。同时,欧盟还制订了公共卫生评论、专家建议处置条款,尽管这一条款没有直接法律约束力。

  此外,欧盟越来越重视公共卫生与其他政策的结合、互动。2005年,欧盟成员国政府首脑一致通过了“里斯本行动纲领”,首次确认了居民健康与经济繁荣之间的紧密关系,明确要求将欧盟卫生战略与其他战略综合起来进行考虑、安排,制定了卫生与环境、卫生与社会政策、卫生信息远程处理、生命科学研究等跨领域政策,将环境和农业政策等对居民健康有直接影响的政策与统计、内部市场统一和竞争等对居民健康有潜在影响的政策纳入到欧盟整体公共卫生系统设计之中。

 (1)居民健康政策欧盟居民健康政策主要涉及欧盟内部市场货物自由流动,主要内容包括:第一,设立了欧盟医药评估机构。统一制定医药产业政策、欧盟医药产品生产授权和监测办法,制定了药品批发、分类规则、患者信息收集和宣传规则,建立了基于质量、安全、效率的市场准入制度,统一欧盟药品市场,保持产业竞争和公共卫生服务成本控制之间的平衡;第二,统一了欧盟医疗器械安全标准。制定了医疗器械、活性植入式设备、生物体外诊断设备的设计、制造和销售的安全技术标准要求;第三,推动欧盟各成员国医疗执业证的互认。制订了欧盟卫生人员培训的最低标准,推动了欧盟各国医生、护士、助产士、药剂师、牙医、兽医执业证的相互承认。设立了卫生职业培训(执业前培训)顾问委员会,实现了欧盟公共卫生人员培训资源的共享。

 (2)居民健康相关政策居民健康相关政策指不是卫生部门主导,但对居民健康有潜在影响的政策。主要包括:第一,卫生统计。依托欧盟统计局、欧盟数据办公室,构建了包括居民健康水平、健康影响因子、健康服务、资源状况等内容的欧盟健康统计框架,建立了欧盟公共卫生信息系统,负责收集、分析、发布人口、卫生资源、教育、政府保障等居民健康和安全数据,推动与世界卫生组织、经合组织之间的健康信息交流与合作;第二,欧盟卫生数据保护网络。发布了医药研究、健康服务数据保护令。通过远程数据交换方式,将欧盟成员国分散的卫生信息站点数据纳入到统一的交流平台,准确把握欧盟健康状况,提升了欧盟突发卫生事件、健康威胁、疾病控制的快速应对能力。

  重视公共卫生行动的协调统一。为了贯彻、落实欧盟制定的公共卫生法规政策,编制了欧盟公共卫生行动纲要,优化了公共卫生信息系统,设立了公共卫生结构基金,推动了公共卫生教育、培训和研究的合作。

  制定了公共卫生行动纲要。欧盟1993年制定的公共卫生行动纲要包括控制艾滋病和其他传染病、控制毒品依赖症和癌症、提高健康水平和健康监测水平、控制与环境污染有关疾病和罕见病、阻止伤害等八大行动计划,而后根据新形势和新要求,对其内容进行了与时俱进式的修改、调整。

  建立了公共卫生信息系统。构建了以欧盟成员国疾病控制中心为支撑的公共健康数据库、传染病监测系统网络平台,并规定成员国政府负有疾病控制信息、行动通报与协商的义务,制定了成员国通报与协商规则、公共卫生信息采集、分析、发布规程,为欧盟公共卫生统合资源、提高效率和水平,特别是为欧盟及时发现重大疫情、及时收集专家意见、及时提供行动方案提供了可靠的技术支撑。

  推进了公共卫生研究、教育和培训的合作。制定的欧盟框架计划支持欧盟各高校之间、产学研机构之间公共卫生研究、人才培养、人员培训合作项目,为欧盟公共卫生事业发展提供了充足的智慧、人才、人力支持。


欧盟经验对长三角一体化发展的启示

  得益于欧盟经济社会一体化政策、较为完备的公共卫生立法体系和应对系统,保证了欧盟公共卫生系统的正常运转,有效地避免了大型突发性公共卫生事件的发生,防范了外部疫情的传入,取得了良好的效果。同时,欧盟的经验也为长三角安全高质量一体化发展提供了有益借鉴。为此,建议采取以下措施:

建立统一的长三角公共卫生保障体系

  中国已建成全球最大的传染病疫情和突发公共卫生事件网络直报系统,拥有病原体快速鉴定、五大症候群监测、网络实验室体系以及554个监测点、400多家网络实验室,疫情信息从基层发现到国家疾控中心接报,时间不超过4小时,设施水平世界一流。


  然而,中国疾控体系不是行政部门,而是事业单位,没有权力发布疫情信息。有必要借鉴欧盟疾控管理经验,将疾控划归地方政府卫生管理部门,实现管理和技术的一体化融合,制订并实施长三角最低的公共卫生标准,推行统一的公共卫生行动纲领,实施一揽子卫生保险政策,为科学决策、疫情发布、方案制定提供可靠支撑。建议重视沪苏浙皖三省一市卫生保健体系和健康保险体系的协调,建立统一的长三角欧盟卫生保健体系,推动防疫与公共卫生,事业单位与政府管理部门之间的融合,完善分工负责机制,落实基层责任,各司其责,避免遇事推诿、“甩锅”,以免贻误防控重大公共卫生事件爆发的时机。

建立长三角公共卫生网络平台

  长三角三省一市卫生防疫部门之间的疫情信息共享是防范重大公共卫生事件发生的关键,应强化风险意识,建立长三角完善公共卫生重大风险研判、评估、决策、防控协同机制。进一步总结2013年长三角H7N9禽流感病毒防控经验,提高重大公共卫生突发事件的防范与控制能力水平。建议依托功能强大的上海市公共卫生临床中心,利用长三角区域一体化办公室的协商与沟通机制,借助长三角“一网通办”数据平台,进一步完善、丰富长三角卫生数据采集系统,实现公共卫生数据与其影响因子数据(人口规模、人口流动、居民生活行为、气候、经济活动等)的系统关联,实现数据整理与专家分析判断、防控方案的系统对接,构建世界最高水平的长三角公共卫生应急管理体系。

建立科学研究、培训与宣传合作机制

  预防重大公共公共卫生事件爆发、战胜疫病离不开科技支撑、人才培养和宣传引导。应加大公共卫生联合科研攻关力度,科学论证病毒来源,及时查明传染源和传播途径,密切跟踪病毒变异情况,研究防控策略和措施。建议将重大传染病防治列入长三角科技创新共同体建设计划、纳入上海建设具有全球影响力科创中心建设计划之中。

  同时,应加强应急管理人才队伍建设。据2018年《健康报》报道,我国有的县级疾控中心十多年没有录用专业人员,疾控队伍空心化问题严重。中国每万人口中仅有1.4名疾病预防控制人员,相当于美国的1/5,而且十分缺乏卫生应急管理人才和专家。因此,应鼓励长三角更多高校设置公共卫生管理专业,培养、培训更多高质量的公共卫生管理人员。此外,还应向公众广泛普及科学防护知识,重视传染病防治法的宣传教育。建议组织专家、专业机构,借助互联网、微信、报纸、广播电视等方式,及时传播,引导防范工作,众志成城,凝聚社会抗疫强大力量,引导舆论,有效控制重大公共卫生事件的发生。

建立相对完整的区域产业体系

  完整的区域产业体系不仅能够提供抗击突发公共卫生事件所必需的物质保障,而且还能为疫情爆发后恢复生产、提供就业、维护社会稳定、减少经济损失提供坚实的基础。国内外经验表明,封闭隔离是控制疫情传播蔓延的关键措施之一。防疫期间,大范围物流、人流系统受到干扰在所难免。如果没有较为完整区域产业链,必将影响区域社会稳定与经济发展。

  因此,在推进上海产业结构升级、疏解非中心城市职能过程中,还应该保持一定数量的纺织(口罩、医用防护服生产等)、食品加工等传统产业企业,不能简单地一迁了之。同时,考虑到上海地域狭小,应该充分发挥上海在长三角区域一体化发展国家战略实施过程中的龙头带动作用,建立、完善服务于区域社会稳定安全、完整的长三角纺织、食品产业链,建立服务于国家核心竞争力的生物医药、电子通讯的世界级产业集群,为维护长三角区域经济社会稳定和国家宏观经济大局服务。

编辑:周欢欢


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