论文速递|王丰龙等:中国行政区划调整的尺度政治

时间:2019-11-10浏览:93设置


《地理学报》2019年第10期刊登了华东师范大学城市发展研究院副教授、上海市晨光学者王丰龙老师与华南师范大学刘云刚教授的理论性成果《中国行政区划调整的尺度政治》。该论文基于此前由两位作者提出的尺度概念的“二次抽象”和尺度政治的三阶段理论等框架,从尺度重构的角度系统归纳了中国行政区划调整的类型,并结合中国行政区划调整的丰富案例归纳了行政区划调整中的尺度生产和权力的尺度修复两大过程和若干规律。本文是华东师范大学作为国内行政区划研究高地、继刘君德教授关于“行政区经济”等原创性理论研究后又一重要成果,对于提升行政区划调整的学术研究深度、深刻理解行政区划调整中的潜在规律具有启发价值。


摘要

行政区划调整是人文地理学研究中的重要议题,但目前相关理论研究仍显不足。本文借助“尺度政治”理论,尝试对行政区划调整的诸多类型进行理论化梳理。具体而言,行政区划调整主要涉及行政等级变更、领域幅员调整、区划类型更替3 种类型;从尺度政治视角出发,行政区划调整可以理解为行政区划的尺度生产和权力的尺度修复两大过程,其中涉及各种形式的尺度上推、尺度下推和尺度更替。基于这些尺度特征,本文探讨了行政区划调整的尺度重构和尺度政治的综合性、动态性和辩证性。本研究对于深化行政区划及尺度政治的理论研究具有积极的推动作用。


研究目的

行政区划是国家行政机关实行分级管理而对国土空间的划分,对于国家长治久安、区域经济和地方发展有重要影响。既有研究集中在4个方面:

1)行政区划调整的类型划分;

2)行政区划调整的历史演变过程和规律的研究;

3)行政区划调整的理论研究;

4)行政区划调整的实践策略及其影响的政策性研究。

一些学者已经注意到中国行政区划与政治地理学中的领域和尺度等概念的关系,但对这些概念的本土化不够,且就事论事的政策性探讨居多,理论层面的系统分析较少。因此有必要对行政区划背后的逻辑进行更为系统深入的分析和归纳,这也是本文的研究目的。


研究框架

1)尺度与尺度政治

尺度是地理学的核心概念。王丰龙等认为尺度可以理解为对地理要素维度(地方、网络、领土)的二次抽象,即尺度总是用于描述两个对象在某种维度(或属性)上的结构或关系。

尺度政治指基于尺度重构的政治博弈和权力争夺,具体可分解为3个过程,即权力的尺度化、尺度重构、权力关系转变。权力的尺度化主要涉及3类尺度——物质空间的大小、组织空间的层级和表达空间的范围;尺度重构主要涉及3种形式——尺度下推、尺度上推和尺度重组;权力关系转变包括“自下而上”地改变权力过程和“自上而下”地通盘改变权力结构2种形式。不同形式的尺度重构及伴随的权力关系变化构成了尺度政治的23×3矩阵,并通过“尺度化→尺度重构→权力关系转变→新尺度形成”的循环往复过程形成多种尺度政治形式。

2)尺度政治视角下的行政区划调整

基于前述对尺度及尺度政治的理解,本文提出了关于行政区划调整与权力关系重构之间辩证关系和相互作用过程的3阶段模型。

与尺度的3种形式相对应,行政区划主要有3 种尺度形式——区域范围或管理幅员(大小)、行政权限或管理层级(等级)、行政区划类型或表征空间(性质)。行政区划调整可理解为尺度重构。与3种尺度重构形式相对应,行政区划调整主要包括尺度上推、尺度下推以及行政区划的重新建构(尺度更替)。两者相互交织,构成了各类行政区划调整类型。

行政区划调整是一种政治过程,涉及各种尺度政治。一方面,行政区划调整必然受既有权力格局和不同政治主体间博弈的影响;另一方面,行政区划调整必然会改变现有的权力结构和政治经济格局。前一过程可理解为权力关系推动的新尺度生产,行政区划调整是各种政治活动的目的,权力关系是行政区划调整的动因;后一过程则可以理解为行政区划调整对权力关系的尺度修复过程,行政区划调整是达成政治目的的手段,权力关系是行政区划调整的结果。两个方向的过程互为表里、难以区分。

1基于尺度政治的行政区划调整理论模型


实证分析

1)尺度化:不同类型行政区划的设定

行政区划主要包括管理幅员、行政层级和区划类型3 种尺度形式。一般情况下行政区划都有明确的层级关系,且高层级对低层级往往拥有管辖权限。有些行政区划虽然同属一级,但存在重要性或等第的差异。区划类型主要指行政区划对应的权力关系和制度安排,如特区/自治区的设立、同属县级的“县”和“区”的区别、“市管县”后从“三级制”到“四级制”的转变等。这3 种行政区划的尺度形式彼此并不独立,某一尺度形式的变化往往会伴随或带动其他尺度形式的变化。

2)尺度重构:行政区划调整与空间的生产

行政区划调整主要涉及管理幅员变更、行政等级调整和区划类型创设3类尺度方式;根据尺度重构的框架,行政区划调整又涉及尺度上推、尺度下推和尺度更替3个方向。二者相结合,形成一个3×3 矩阵。

1.基于尺度重构视角的行政区划调整类型划分


管理幅员变更

行政等级调整

区划类型创设

尺度上推

城区合并;

将郊区村镇并入城区

县级市/县升格为地级市;

普通地级市升格为直辖市

设立军镇、特区或自治区;

行政公署/开发区管委会变为正式行政区

尺度下推

行政区拆分;

切块设市

撤市设区;

直辖市改为省辖市

将行省拆分为都、布、按三司;从省会城市变为普通城市

尺度更替

改朝换代后的边界重划;

从山川形便到犬牙交错

从市管县到省管县;

设立道、路、行省等

从三级制到四级制;

撤县设区、县改县级市

管理幅员变更一般涉及某级行政区的辖区范围大小变更和相邻行政区边界变动两方面。根据辖区范围大小的变化,可区分行政区划调整中尺度上推和尺度下推2 种形式。政区边界的重新划分往往没有明确的变大或变小趋向,应看作一种尺度更替。

行政等级调整主要涉及行政区管辖权力层级的变动和行政区重要程度改变两种情况。行政等级调整的方向性更为突出,一般可区分尺度上推和尺度下推。

区划类型创设包括行政区划系统性变化(如从三级制到四级制)和具体行政区划类型的变更(如从开发区变为城区)两种情况。由于不同行政区划类型之间的尺度层级不易比较,行政区划类型创设涉及的尺度调整方向往往比较模糊,一般属于尺度更替。如把新旧行政区划对应管理权限的增减作为标准,也可界定为尺度上推或尺度下推。有些行政区划调整伴随某些方面权限的增加和另一些方面权限减少,应理解为尺度更替。

3)权力化:行政区划调整对权力的尺度修


尺度政治中的权力化包括两个辩证统一的因果关系:一是权力关系重构尺度(尺度的生产),区划调整是目的,权力关系是动因;二是尺度变化反过来改变权力关系(尺度修复),区划调整为手段,权力关系为结果。这里对行政区划和权力关系的双向关系分开讨论。

2.行政区划调整中的尺度政治


尺度上推

尺度下推

尺度更替

尺度生产

为提升城市竞争力的城区合并;

为保持地方稳定设立羁縻府州;

迫于集团力量将监察区正式化

小马拉大车”导致“降级”;

为提升城市功能切块设立新城区

中央—地方关系与区划调整;

城市政策演变与撤县设区

尺度修复

设立行政特区推动领土整合;

设立封国导致“七国之乱”;

设立藩镇部分导致“安史之乱”

通过“建分诸侯”削藩;

对少数民族“分而治之”

撤县设区后对各自责权的争论;

省管县”的“分权悖论”


一方面,各种行政区划调整(尺度的生产)承载着特定政治目的,也受各种权力关系影响。① 尺度上推。一般基于特定政治经济目标主动为之,如很多大城市为扩大强区的发展空间、减少区际差异合并城区;也有一些情况属于被动妥协,如古代在边疆地区设羁縻府州或土司、历史上监察区转变为正式行政区。 尺度下推。一般自上而下推行,如一些地级市无力带动整个辖区发展,对其采取切块设市的调整方式;一些地方政府主动进行尺度下推以集中资源提升重点区域的城市功能。③ 尺度更替。区划调整的系统性尺度更替一般随着权力关系的历史演变发生。古代主要的影响因素一般是王朝兴衰和中央地方关系的博弈,具体行政区划的类型变更则往往为了响应新的历史背景和区域发展政策或满足新的行政管理需求。

另一方面,行政区划调整必然导致不同行政区划附属权力关系的重构(尺度修复),也往往需要借由各种博弈策略(政治手段) 来实现。 尺度上推。如在收复香港和澳门时设立特别行政区,既保持了制度的统一性、消弭了制度冲突,又发挥了地方灵活性。也有一些尺度上推导致权力失衡乃至政治混乱的例子,如西汉初期采用郡国制和唐朝设立藩镇导致“七国之乱”和“安史之乱”;地级市合并周边县后,恶化了被合并县的发展。② 尺度下推。尺度下推一般会导致下一尺度行政区的权力缩小。有时尺度下推在降低下层行政区权力的同时,也限制了地方面临外部威胁时的抵抗能力,进而对中央政权的稳定产生威胁。③ 尺度更替。省直管县往往伴随着县的权力提升,但县级政府之间竞争也可能导致县政府在民生领域的投资下降。

4行政区划调整中尺度政治的若干规律

行政区划调整往往是一个综合的尺度重构过程。

政区划调整中的尺度政治是一个循环往复的动态过程,“循环”既是时间或历史概念,也是因果或逻辑概念。

行政区划调整的尺度政治是辩证性的——各方往往采取相反相成的尺度策略强化自身的权力。


结论与研究意义

本文借助“尺度政治”等理论,提出了分析行政区划调整中尺度政治的三阶段理论框架,并结合古今具体行政区划调整实践对相关理论论述进行了例示。行政区划调整主要涉及行政等级变更、管理幅员调整、制度(类型)更替3 种尺度重构类型;行政区划调整的尺度政治主要包括权力推动的行政区划尺度的生产和依托行政区划调整的权力的尺度修复两种过程,其中涉及各种形式的尺度上推、尺度下推和尺度重构。本文进一步归纳了行政区划调整中的尺度重构和尺度政治的综合性、动态性和辩证性等规律性特征。

本文的前述分析不仅能够用于理解由法定地方政府机构管辖的正式行政区划,也能解释很多与行政区类似的区划(或广义的行政区划)——如 “准”行政区划、“虚”行政区划和“半”行政区划。

本文基于尺度理论对行政区划调整的分析也丰富和扩展了政区地理学和政治地理学的理论。地理学界关于行政区划研究的理论贡献主要是刘君德等提出的“行政区经济”和周振鹤对历史政区演变的归纳,本文提供了另一种理解视角,有助于加强与西方相关研究的对话。通过对“二次抽象”视角下的尺度概念和矩阵视角下的尺度政治理论的应用,不仅揭示了尺度概念和理论框架的解释力,也通过对中国行政区划现象的解释丰富了尺度概念和理论。


课题资助项目号:

国家自然科学基金项目(41601144, 41271165, 41571130); 国家社科基金重大项目(15ZDA032)。


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